改革治理结构 增强发展活力

 　　——《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》解读

　　李国新

　　我国的公共文化机构法人治理结构改革，是伴随着事业单位分类改革从2007年拉开序幕的。2013年，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年初，中办国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、今年开始实施的《公共文化服务保障法》，都明确要求推动公共文化机构建立法人治理结构。2014年以来，文化部和许多地方政府相继进行了公共文化机构建立法人治理结构的试点工作。近日，经中央全面深化改革领导小组第37次会议通过，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》(以下简称《实施方案》)，具有顶层设计性质的公共文化机构法人治理结构改革施工蓝图和行动指南出台，标志着我国公共文化体制机制改革迈出了新步伐。

　　法人治理结构是由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。公共文化机构建立法人治理结构，目的是实现政府职能转变、政事分开;强化公共文化机构的法人自主权，激发发展活力;引入社会力量参与管理和运行，形成多元共治格局，根本目的是促进公共文化机构管理水平和服务质量与效能的提高，从而更好地履行公益性文化服务机构的社会职责。从这个意义上说，建立法人治理结构是公共文化机构管理体制和运行机制的深刻变革，是与国家治理体系和治理能力现代化总目标相适应的改革，因此称得上是公共文化领域“在大局下谋划、在大势中推进、在大事上作为”的重要改革。

　　《实施方案》上接党中央的战略部署，下接各地试点实践的经验和面临的问题，在如何具体实施公共文化机构法人治理结构改革上，明确了基本原则，规划了实现路径，提出了具体措施，加大了改革力度，回应了基层关切的公共文化机构法人治理结构怎么建、关联改革怎么突破的问题，既坚定不移推进改革又注重战略战术，是一份符合“拿起来就能干”要求的实施方案。

　　《实施方案》明确了理事会的性质和构成要素，为组建理事会提供了基本遵循。在以往的试点实践中，我国公共文化机构理事会的性质定位出现了多种形式，有决策型，有决策监督型，有决策议事型，有辅助决策型，也有决策咨询型等。《实施方案》在2011年7月国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(国办发[2011]37号)基础上进一步明确，理事会是公共文化机构的决策机构，统一了对理事会性质定位的认识。理事会的构成要素包括政府有关部门、公共文化机构、服务对象和其他有关方面的代表，体现的是利益相关方共同治理的原则，同时明确了三条原则：一是本单位以外人员担任的理事要占多数，这是公共文化机构公共利益最大化的保障机制;二是理事会可设立咨询或专业委员会，这是“外部理事占多数”格局下公共文化机构专业化运营的保障机制;三是作为监督机构的监事会是否单独设置根据实际情况而定，这是在总结以往试点实践经验基础上，立足我国公共文化机构不同规模、条件提出的指导原则。

　　《实施方案》明确了公共文化机构相关方的职责，规范了公共文化机构的管理和运行。政府行政部门的主要职责是对公共文化机构和理事会建设进行监督指导、绩效考核;理事会作为决策机构，决策的主要事项是本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等;管理层按照理事会决议自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理三大职责。公共文化机构决策、执行、监督既相互制约又相互促进的治理结构得以确立。建立法人治理结构，强化理事会的决策权力，并不是要削弱民主管理。《实施方案》明确要求在法人治理的架构内，要积极发挥本单位工会的作用，建立了涉及全体职工切身利益的重大事项职工代表大会先行讨论的制度。

　　《实施方案》明确了加强党对公共文化机构的领导的原则，提出了落实党组织在法人治理结构中地位的实现方式。建立法人治理结构怎样加强而不是削弱党的领导，这是人们普遍关切的问题。以往的试点实践显现了两大主要问题：一是理事会和单位党组织的关系，二是管理层人事管理自主权和“党管干部”原则的关系。《实施方案》在总结吸收试点经验的基础上，明确了解决两大问题的具体方法。首先，建立干部“双向进入、交叉任职”制度，通过理事会、党组织主要成员的一体化，让党组织的意志体现在理事会决策中;其次，公共文化机构的重要人事任免，党组织参与理事会讨论，或理事会在作出决策前征得党组织同意。明确法人治理结构中加强党的领导的实现方式，对确保我国公共文化机构法人治理改革不偏离正确方向、不放松意识形态工作责任、鲜明地体现法人治理改革的制度优势和中国特色至关重要。

　　《实施方案》落实十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进原则，在破解关联改革难题上有重要突破。公共文化机构建立法人治理结构是管理体制和运行机制的改革。以往的试点实践表明，没有相关联的人事体制、财务体制、管理体制的配套衔接改革，理事会制度只能是流于形式。因此，加强关联制度配套改革，是推进和深化公共文化机构法人治理结构改革的关键。《实施方案》确定的关联制度配套改革在两个方面迈出了关键性步伐。在落实人事管理自主权方面，明确了“三自主一推动”，即公共文化机构按照国家法律法规、有关规定和章程，自主决定本单位的内部机构和岗位设置;自主制定公开招聘工作人员方案和竞聘上岗办法;自主组织人员聘用和竞聘上岗工作;推动符合条件的公共文化机构按照职称评审权限自主开展职称评审。在扩大收入分配自主权方面，《实施方案》提出了四大着力点。首先，赋予公共文化机构内部绩效工资分配自主权。明确在核定的绩效工资总量内，绩效工资分配向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜，这是针对近年来公共文化机构普遍反映的“新大锅饭”问题的改革举措。其次，与《公共文化服务保障法》有关“优惠”服务的规定相衔接，明确公共文化机构开展优惠服务取得的收入，可以用于设施维护、管理和事业发展。第三，落实国务院办公厅转发的文化部等四部委《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》(国办发[2016]36号)精神，明确公共文化机构文化创意产品开发取得的各类收入，可用于加强公益文化服务、藏品征集、继续投入文化创意产品开发，以及对符合规定的人员予以绩效奖励等。第四，给予公共文化机构一定的资金统筹配置权，开启了解决公共财政资金“买酱油的钱不能打醋”一类问题的尝试。可以预期，这些关联配套改革措施的逐步落实，将会真正体现出法人治理结构改革促进公共文化发展的重大红利，进而进一步激发公共文化机构开展法人治理结构改革的积极性。

　　(作者系北京大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会主任)